张轨来到凉州，吉人天相，老天爷帮了大忙。
　　从301年到305年，连续五年时间，京都洛阳祸患不停，但凉州境内风调雨顺，除河西鲜卑两次叛乱，被很快平定，再没有发生战乱。地方豪族耕地众多，牛羊成群，富得流油；普通百姓勤耕务农，粮食连年丰收；张轨保境安民，辛勤治理凉州，使凉州经济迅速发展，百姓安居乐业，高门大姓其乐融融。这种盛景，自然惹得中原百姓羡慕。
　　史书就说：“天下方乱，避难之国唯凉土耳”。
　　所以，“八王之乱”开始后，中原大乱，天灾人祸叠加。洛阳及中原高门大姓、豪族贵戚，各级官员，大批“衣冠南渡”后，普通官员、仕子、百姓无力去江南，就一批一批，拖家带口，向凉州涌来。在通往河西的漫漫长路上，到处是背井离乡的流民，战事中逃亡的残兵败将。这种悲壮的人口迁徙场景，被历史学家描述为“中州避难来者，日月相继。”其中，流入武威郡、敦煌郡、酒泉郡的最多。难民眼中，河西这地方，简直是人间天堂，那怕靠乞讨度日，也会很好地活命。但是，难民来凉者“日月相继”，很快给地方政府的管理带来了很大困难，成了影响凉州的最大隐患和不安定因素。
　　难民问题一日不解决，凉州一日不得安宁。
　　首先，土地矛盾日益突出。随着张轨威名响遍中州，慕名而来的中州人和难民也越来越多。有流民百姓，还有很多世家大族，宗室子弟，豪门望族，宫廷技师，天师高僧，儒仕商贾。境内大量土地本就集中在豪右地主手里，农民与地主占有土地不均，避乱迁入河西的西晋官吏又要加入豪右地主行列，成为新的土地兼购者，导致人地矛盾进一步加剧。
　　张轨明白，从豪族地主手里调剂土地给流民，无疑要动豪族地主的奶酪，引发豪族地主的不满，这事太难了；而不调剂，大量的流民无土地，就会沦为豪族地主的奴隶和长工，受尽地主的压榨与剥削，又会引发流民的不满与闹事。最好的办法，自然是即不动地主的奶酪，又能使流民得以妥善安置。这个最好的办法，自然是新开郡县。这些难民，安顿好了，就为凉州储备了一大批人才，是图谋凉州的宝贵财富；若安顿不好，便会引发另一波社会动乱问题。
　　其次，难民问题牵扯到国家的安危。这是有前车之嫌的。当年中原大难，中原60万难民流入蜀地，却遭到益州等当地州郡官员排斥，不但不安置难民，还以人多地少、无力救难为由，拒绝流民入蜀，引发流民起义，在流民首领李氏率领下，一路攻城掠地，把西晋地方势力打得落花流水。到304年，李雄自称成都王；306年，李雄称帝，国号大成，建立成汉政权，正式从西晋分裂了出去。成了五胡十六国第一个独立的国家。这样的情况，做为深受儒家思想影响，忠于朝廷的张轨来说，是不可想象的。
　　所以，他汲取蜀地教训，把难民安置问题，摆在了重要位置。中原来的难民，都是汉人。而凉州各郡县中，有的郡县旧时收留的匈奴、鲜卑等少数民族，还有很多，基本处于“与汉民杂居”的状态。之前，河西鲜卑叛乱三十年，核心问题，就是汉人与少数民族的矛盾，人地矛盾，资源不公，地位不公。汉人高人一等，少数民族低人半截。再把中原难民安置到郡县，不免会动了少数民族的奶酪，再次引发少数民族与流民闹事等矛盾，那就后果不堪设想了。但数量这么庞大的难民，凉州原来的郡县不能安置，总不能让流民流落荒野，必须开辟土地，新增郡县，建设住宅，对他们进行妥善安置。
　　解决两大矛盾和问题的妙法，都是新开郡县，张轨心中有数了。
　　西晋永宁元年(301年)，张轨一到凉州，一手抓镇压鲜卑叛乱，一手抓中原难民安置。他上奏朝廷的第一个奏章，就是谏言从空闲地域众多的郡县，划出一部分，另立郡县，专门安置难民，这样可以避免很多矛盾。特别是能够避免新来汉民与当地少数民族的矛盾。朝廷一看，张轨的建议，很不错，完全汲取了蜀地对待流民的教训，很快就凑准了。
　　一是设置武兴郡。从武威郡中分割出一部分，在姑臧西北新置武兴郡（今凉州区永昌镇），下设武兴县、大城县、焉支县、襄武县、晏然县、新障县、平狄县、司监县等七县，治所晏然，全部用于安置流入武威郡、张掖郡一带的难民、流民和逃亡军士及官员。史书上的话是“上表请合秦雍流移人于姑臧西北”。这些地方，别看土地空旷，但都是上上之地，土质肥沃，只要翻犁疏松，除去杂草，当年就能长出庄稼，就能缴够田租，吃上粮食，填上肚子。
　　二是设置晋昌郡。从敦煌郡中分出宣乐县、伊吾县、冥安县、渊泉县、广至县等五县，从酒泉郡中分出沙头（即池头）县，又另立会稽、新乡两县共八县，增设晋昌郡。治所冥安（今安西县东南），专门安置流入敦煌郡、酒泉郡一带的流民。这些地方，虽然沙漠多了一些，一片一片的绿洲，连不成势头，但只要引水打坝，开垦耕种，也是养人的好地方。
　　张轨一次新置2郡15个县，使凉州行政区划由晋惠帝元康五年(295年)划定的9郡48县，增加到11郡67县（包括后来另设的4县）。张轨用新设的15个县，专门安置中原难民，可想而知，逃往河西的难民队伍有多庞大。这对稳定凉州，发挥了重要作用。
　　那时的河西，地广人稀，土地肥沃，新设的每个县，安置的难民，少则几百户，多则千来户。用专郡专县安置、管理，大大节约了行政成本，方便了流民迁移与地方管理。这样做的好处，是汉民相对独立，不与少数民族相混杂，从根子上减少了汉民族与少数民族的矛盾，不至使难民一事，郡郡管，县县抓，分散主政精力，勤耕家事。
　　但对当时来说，这是一项庞大的移民工程。登记，造册，派遣，安置，分地，建房，管理，样样都是细话，又是重活，容不得半点马虎。凡来逃命逃荒者，能吃上饱饭，就是最大的梦想。难民们人人都很吃苦，再加中原人农耕技术发达，有的还识文断字，人勤奋，天帮忙，一两年就解决了温饱，过上了安居生活。反过来，生活安定后，中原难民还帮助凉州本地人教会了一些新的农耕、纺织技术。中原流民大量迁徙到河西，对河西经济的开发，对前凉政治和文化的发展，都带来了积极地影响。
　　张轨是一个深受儒家思想熏陶，“姿议典则”的官僚。他是汉族出身，对中原来的汉人，自然有同情之心，爱惜之情。他一心安置难民与当年蜀地拒绝流民的做法，形成了鲜明的对比。取得的效果，也成了完全不同的走向。蜀地用“堵”，导致流民起义，分裂了国家；凉地用“疏”，妥善安置流民，维护了国家统一。张轨的这种良苦用心，就体现在了他给两个新置郡守的起名上，“武兴”者，寓意“武威兴盛”；“晋昌”者，取意“晋朝昌盛”。即希望地方农耕兴盛，百姓安居乐业，也希望西晋永远昌盛。寄托了张轨对凉州、对国家的美好愿望。
　　在安置难民的过程中，张轨很快意识到凉州这地方水太深，经过汉朝历经图治，窦融大力发展市场经济，地方豪族势力强大的不敢想像。而且，凉州这块肥肉，虽然经过东汉末以来的战乱，和这场长达三十年的鲜卑叛乱，元气大伤，底层的贫民水深火热，但凉州的土地依然是肥沃的土地，牧场依然是丰美的牧场，地方高门大族势力依然云集。离开这些地方土著的势力，根本就玩不转凉州。
　　他来凉州四年，经过深思熟虑，以“尊晋攘夷”为方针，以“保宁域内”为原则，经略凉州的政治方略虽已成熟。但要将之落地见效，让凉州人彻底服气，首先必须实行“拔贤才，强政权”的政策，建立一支强大的军政力量。再说，经过四年磨合，他虽基本融入了凉州这个高门大族云集的著姓社会。但融入是一回事，干事是一回事，要想在著姓社会干成事，必须仰仗地方世家大族支持。所以，还必须把“拔贤才”的立足点牢牢放到河西著姓一边。四年里，张轨围绕“拔贤才，强政权”的政策，先后做了三件大事，管了一次闲事。